Pierwszeństwo zakupu gruntu z KOWR przez dzierżawcę

Pierwszeństwo nabycia a prawo pierwokupu dzierżawcy

W sprawach dotyczących gruntów z KOWR bardzo często pojawia się określenie „prawo pierwokupu”. Trzeba jednak odróżnić klasyczne prawo pierwokupu od ustawowego pierwszeństwa nabycia nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przy sprzedaży gruntów z Zasobu przez KOWR najczęściej mówimy o pierwszeństwie nabycia z art. 29 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a nie o pierwokupie w znaczeniu potocznym.

W praktyce oznacza to, że dzierżawca nie może żądać, aby KOWR sprzedał mu działkę tylko dlatego, że dzierżawa trwa długo albo że wcześniej otrzymał ustne zapewnienia o możliwości wykupu. Ustawowe pierwszeństwo działa dopiero wtedy, gdy KOWR sam podejmie decyzję o przeznaczeniu konkretnej nieruchomości do sprzedaży i zawiadomi osobę uprawnioną o możliwości nabycia gruntu po określonej cenie.

Inaczej może wyglądać prawo pierwokupu dzierżawcy w innych stanach faktycznych, np. przy sprzedaży gruntu przez inny podmiot. Dlatego w każdej sprawie warto najpierw ustalić, czy chodzi o prawo pierwokupu, czy o pierwszeństwo nabycia.

Kiedy KOWR może sprzedać nieruchomość z Zasobu?

Aby doszło do sprzedaży, KOWR musi najpierw przeznaczyć nieruchomość do sprzedaży. Sam wniosek dzierżawcy o zakup gruntu od KOWR jest w istocie prośbą o rozpoczęcie procedury sprzedaży. Ośrodek nie jest jednak takim wnioskiem związany i co do zasady nie ma obowiązku sprzedaży nieruchomości dzierżawcy.

Aktualnie trzeba dodatkowo uwzględnić ustawowe wstrzymanie sprzedaży nieruchomości Zasobu WRSP. Po zmianach obowiązujących od 30 kwietnia 2026 r. sprzedaż nieruchomości, ich części oraz udziałów we współwłasności nieruchomości z Zasobu jest wstrzymana przez okres 20 lat od wejścia w życie ustawy z 2016 r., czyli zasadniczo do 30 kwietnia 2036 r.

Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawa przewiduje wyjątki, m.in. dla nieruchomości przeznaczonych na cele inne niż rolne w miejscowym planie, decyzji o warunkach zabudowy albo planie ogólnym gminy, nieruchomości położonych w specjalnych strefach ekonomicznych, domów i lokali z niezbędnymi gruntami, a także nieruchomości rolnych o powierzchni do 5 ha. W innych przypadkach potrzebna może być zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, wydawana na wniosek Dyrektora Generalnego KOWR, gdy przemawiają za tym względy społeczno-gospodarcze.

Niezależnie od wyjątków od wstrzymania sprzedaży, KOWR bada także ustawowe limity powierzchniowe. Sprzedaż nieruchomości rolnej może nastąpić tylko wtedy, gdy po transakcji łączna powierzchnia użytków rolnych będących własnością nabywcy oraz nabytych kiedykolwiek z Zasobu przez tego nabywcę nie przekroczy ustawowego limitu 300 ha.

Jeżeli działka jest typowo rolna, ma klasę III i służy jako pastwisko, sama ta okoliczność nie oznacza jeszcze, że KOWR musi ją sprzedać. Może natomiast mieć znaczenie przy argumentowaniu, że grunt jest potrzebny do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa i że dalsza dzierżawa albo sprzedaż w określonym trybie jest uzasadniona gospodarczo.

Jak wygląda procedura pierwszeństwa nabycia?

Jeżeli KOWR przeznaczy nieruchomość do sprzedaży, sporządza wykaz nieruchomości i podaje go do publicznej wiadomości na okres 14 dni. Dotyczy to zarówno sprzedaży w trybie bezprzetargowym, jak i przetargowym. Dopiero na tym etapie można realnie oceniać, czy konkretna osoba ma pierwszeństwo nabycia.

Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu przysługuje m.in. dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej 3 lat. KOWR zawiadamia osobę uprawnioną na piśmie, wskazując cenę oraz termin na złożenie wniosku albo oświadczenia o nabyciu na warunkach podanych w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Jeżeli uprawniony zaakceptuje warunki, sprzedaż następuje po cenie ustalonej zgodnie z przepisami. Cena co do zasady nie może być niższa niż wartość nieruchomości ustalona według zasad wyceny nieruchomości, a w praktyce określana jest z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i z uwzględnieniem kosztów przygotowania sprzedaży.

Czy od odmowy KOWR można się odwołać?

Co do zasady odmowa przeznaczenia gruntu do sprzedaży nie jest decyzją administracyjną. KOWR, gospodarując nieruchomościami Zasobu i przygotowując sprzedaż, działa w tym zakresie przede wszystkim w sferze cywilnoprawnej. Z tego powodu odmowa sprzedaży albo brak zgody na rozpoczęcie procedury sprzedaży zwykle nie podlega odwołaniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, że dzierżawca powinien ograniczyć się do oczekiwania. Może złożyć pisemny, dobrze uzasadniony wniosek do właściwego oddziału terenowego KOWR, ponowić go po zmianie okoliczności, zwrócić się o wskazanie przyczyn odmowy, a także skierować pismo do Dyrektora Generalnego KOWR. Takie pisma nie są klasycznym odwołaniem, ale mogą uporządkować sprawę, wymusić pisemne stanowisko i pokazać, że sprzedaż albo dłuższe zabezpieczenie dzierżawy ma uzasadnienie gospodarcze.

Inaczej wygląda sytuacja, gdy KOWR już ogłosi przetarg i pojawią się zastrzeżenia do czynności przetargowych. Uczestnik przetargu może wnieść zastrzeżenia do Dyrektora Generalnego KOWR za pośrednictwem organizatora przetargu w terminie 7 dni od dnia dokonania kwestionowanej czynności. To środek dotyczący przebiegu przetargu, a nie sposób na wymuszenie samej decyzji o sprzedaży.

Czy trzeba rozwiązać dzierżawę, aby kupić działkę?

Rozwiązanie dzierżawy przed podjęciem przez KOWR decyzji o sprzedaży może być ryzykowne. Jeżeli dzierżawca przestanie być dzierżawcą w chwili, gdy nieruchomość będzie przeznaczana do sprzedaży, może utracić jeden z podstawowych argumentów za pierwszeństwem nabycia. Dlatego nie należy pochopnie wypowiadać umowy tylko po to, aby „uruchomić” procedurę sprzedaży.

Jeżeli KOWR twierdzi, że najpierw trzeba zakończyć dzierżawę, warto poprosić o pisemne wskazanie podstawy takiego stanowiska oraz wyjaśnienie, czy chodzi o konkretny tryb sprzedaży, przeszkody formalne, planowane przeznaczenie nieruchomości, brak możliwości sprzedaży w okresie wstrzymania sprzedaży, czy o warunki wynikające z samej umowy dzierżawy.

W opisanej sytuacji szczególne znaczenie mają ogrodzenie, sposób wykorzystywania pastwiska, nakłady poniesione przez dzierżawcę oraz potrzeby związane z hodowlą owiec. Trzeba sprawdzić umowę dzierżawy: czy wymaga zgody KOWR na ogrodzenie, jak reguluje zwrot nakładów, obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego i sposób rozliczenia po zakończeniu umowy.

Jak można praktycznie przyspieszyć sprawę?

Nie ma środka prawnego, który pozwalałby dzierżawcy zmusić KOWR do natychmiastowej sprzedaży działki. Można natomiast zwiększyć szanse na rzeczowe rozpatrzenie sprawy przez dobrze przygotowane pismo i komplet argumentów. Wniosek powinien być konkretny, oparty na dokumentach i pokazywać, dlaczego sprzedaż albo dalsze stabilne korzystanie z gruntu leży nie tylko w interesie dzierżawcy, ale także w interesie prawidłowego gospodarowania nieruchomością.

W piśmie warto wskazać m.in. powierzchnię i klasę gruntu, czas trwania dzierżawy, sposób wykorzystania działki, liczbę zwierząt, znaczenie pastwiska dla gospodarstwa, poniesione nakłady, brak realnej alternatywy, gotowość nabycia po wycenie rzeczoznawcy oraz to, czy nieruchomość mieści się w ustawowych wyjątkach od wstrzymania sprzedaży. Warto też wprost poprosić o informację, czy nieruchomość jest przewidywana do sprzedaży, a jeżeli nie, to jakie przeszkody KOWR widzi po swojej stronie.

Równolegle należy monitorować ogłoszenia KOWR, BIP, wykazy nieruchomości i ogłoszenia przetargowe. Jeżeli KOWR nie planuje sprzedaży, alternatywą może być negocjowanie stabilniejszych warunków dzierżawy, przedłużenia umowy, zgody na dalsze utrzymanie ogrodzenia albo innego rozwiązania zabezpieczającego prowadzenie hodowli.

Znaczenie klasy gruntu i przeznaczenia działki

Gleba klasy III oznacza, że grunt ma istotną wartość rolniczą i jego przeznaczenie na cele nierolnicze może wiązać się z dodatkowymi ograniczeniami. Nie przesądza to jednak o obowiązku sprzedaży gruntu dzierżawcy. Dla KOWR ważne będą m.in. przeznaczenie w dokumentach planistycznych, funkcja nieruchomości, możliwość dalszej dzierżawy, powierzchnia działki, lokalne potrzeby rolników oraz ustawowe ograniczenia sprzedaży.

Jeżeli w przyszłości działka miałaby być wykorzystana inaczej niż rolniczo, trzeba odrębnie zbadać miejscowy plan, plan ogólny gminy, ewentualne warunki zabudowy oraz przepisy o ochronie gruntów rolnych. Nie należy zakładać, że możliwość sprzedaży przez KOWR automatycznie oznacza możliwość dowolnej zabudowy albo zmiany sposobu użytkowania.

Podsumowanie

Dzierżawca gruntu z KOWR może mieć pierwszeństwo nabycia, ale tylko wtedy, gdy KOWR przeznaczy nieruchomość do sprzedaży i spełnione są warunki ustawowe. Nie jest to roszczenie o sprzedaż działki ani klasyczne prawo pierwokupu, które pozwalałoby wymusić transakcję. Odmowa sprzedaży co do zasady nie jest decyzją administracyjną i nie podlega typowemu odwołaniu.

Najbezpieczniejszym działaniem jest przygotowanie pisemnego wniosku z uzasadnieniem gospodarczym, zebranie dokumentów potwierdzających długość dzierżawy i poniesione nakłady, analiza umowy dzierżawy oraz ostrożność przed jej rozwiązaniem. W przypadku ogłoszenia przetargu trzeba pilnować terminów i ewentualnych środków dotyczących czynności przetargowych.

FAQ

Czy dzierżawca gruntu z KOWR ma prawo pierwokupu?

Najczęściej nie chodzi o klasyczne prawo pierwokupu, lecz o ustawowe pierwszeństwo nabycia. Dzierżawca może z niego skorzystać dopiero wtedy, gdy KOWR przeznaczy nieruchomość do sprzedaży i spełnione są warunki ustawowe, w tym co najmniej 3 lata faktycznej dzierżawy.

Czy można zmusić KOWR do sprzedaży dzierżawionej działki?

Co do zasady nie. Dzierżawca może złożyć wniosek, ale KOWR nie ma obowiązku przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży tylko dlatego, że dzierżawca chce ją kupić albo poniósł nakłady na grunt.

Czy od odmowy sprzedaży przysługuje odwołanie?

Zwykle nie, ponieważ odmowa przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży nie jest decyzją administracyjną. Można składać pisma, wnioski i prośby o wyjaśnienie stanowiska, ale nie jest to klasyczne odwołanie w trybie KPA.

Czy rozwiązanie dzierżawy przyspieszy zakup gruntu?

Nie ma takiej gwarancji. W wielu sprawach rozwiązanie dzierżawy może wręcz osłabić pozycję dzierżawcy, bo pierwszeństwo nabycia przysługuje dzierżawcy zbywanej nieruchomości, który spełnia wymóg faktycznej dzierżawy przez wymagany okres.

Czy KOWR może sprzedać grunt rolny w 2026 r.?

Może, ale tylko w granicach ustawowych wyjątków od wstrzymania sprzedaży albo za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, jeśli przepisy takiej zgody wymagają. Istotne są m.in. powierzchnia działki, przeznaczenie planistyczne i względy społeczno-gospodarcze.

Co zrobić, gdy KOWR ogłosi przetarg mimo trwającej dzierżawy?

Trzeba szybko sprawdzić, czy dzierżawcy przysługiwało pierwszeństwo nabycia i czy KOWR powinien wcześniej skierować do niego zawiadomienie. Jeżeli problem dotyczy czynności przetargowych, termin na zastrzeżenia wynosi 7 dni od dokonania danej czynności.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w szczególności art. 28-30 - tekst jednolity Dz.U. 2025 poz. 826
2. Ustawa z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw - tekst jednolity Dz.U. 2025 poz. 559
3. Ustawa z dnia 23 stycznia 2026 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ochrony polskiego rolnictwa - Dz.U. 2026 poz. 317
4. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - ISAP
5. Informacje KOWR: pierwszeństwo nabycia i zasady sprzedaży nieruchomości z Zasobu - KOWR, KOWR

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.